Stabilimenti balneari e accesso alle spiagge: regole, divieti e diritti dei bagnanti

Stabilimenti e lidi: quali regole bisogna rispettare, cosa si può fare e cosa non si può fare sulle nostre spiagge? Facciamo il punto con l'avvocato Angelo Greco

In molti stabilimenti balneari italiani si trovano, all’ingresso, cartelli che informano i clienti del divieto di introdurre cibi e bevande. In altri viene negato l’accesso o richiesto il pagamento di una tariffa solo per raggiungere il mare.

Ma cosa è davvero possibile fare e cosa no sulle spiagge che, ricordiamolo, rimangono un bene pubblico demaniale? Ci sono divieti che ledono i nostri diritti? I proprietari degli stabilimenti balneari possono sequestrare le borse frigo all’ingresso? O impedire l’accesso alla spiaggia libera?

Insieme all’avvocato Angelo Greco, fondatore e direttore del sito web La Legge per Tutti, facciamo il punto su un tema che crea ancora molta confusione tra i consumatori.

L’accesso al mare dovrebbe essere sempre consentito, libero e gratuito, anche in presenza di uno stabilimento balneare. Cosa dice esattamente la legge?
La legge [1] art. 11 co. 2 lett. d) L. n. 217 del 15.12.2011 sancisce “il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia, anche ai fini di balneazione“.
La battigia è la linea costiera su cui batte e si infrange l’onda; la sua ampiezza può essere più o meno vasta, a seconda della conformazione del suolo, del moto ondoso e dell’andamento delle maree. La battigia si estende normalmente per una fascia di 5 metri, ma nelle spiagge di ampiezza inferiore a 20 metri la sua larghezza può essere ridotta fino a 3 metri.
Quindi è la battigia – non l’intera spiaggia – che deve essere lasciata libera e accessibile a tutti i bagnanti. Questo principio vale non solo sulle spiagge libere, ma anche negli stabilimenti balneari, tant’è che i titolari delle concessioni hanno per legge [2] Art. 1, co. 251, L. n. 296/2006 “l’obbligo di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione“.

In sostanza, i cittadini hanno il diritto di entrare gratuitamente in uno stabilimento e di transitarvi per arrivare alla battigia. Solo se usufruiscono dei servizi messi a disposizione dal lido devono pagare.
In concreto sono le Regioni e i Comuni, nei piani di utilizzazione delle aree di demanio marittimo, a stabilire “un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili e ad individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso di transito per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione”.

Uno stabilimento balneare può impedire l’accesso alla battigia?
In conseguenza di quanto abbiamo detto, uno stabilimento balneare non può impedire l’accesso alla battigia o subordinarlo al pagamento di un biglietto. I bagnanti hanno per legge il diritto di raggiungere la spiaggia, che è e rimane un bene pubblico demaniale, anche quando viene data in concessione a privati, che non diventano proprietari della spiaggia e possono disporne solo entro i limiti stabiliti dal provvedimento di concessione.
Il gestore del lido può, invece, chiedere legittimamente il pagamento ai clienti che vogliono usufruire dei vari servizi disponibili: ombrelloni, lettini, sedie a sdraio, uso della cabina, ecc.; ma – ripetiamo – l’accesso per raggiungere la battigia deve essere libero e gratuito.

Cosa si può fare e cosa non si può fare sulla battigia?
La norma di legge secondo cui il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia è consentito “anche ai fini di balneazione“ (dunque non soltanto per fare il bagno in mare) ha creato parecchi equivoci: così ci si chiede spesso cosa si può fare e cosa non si può fare sulla battigia e, in generale, sulla spiaggia.
Innanzitutto, la fruizione della battigia deve essere paritaria per tutti i bagnanti, e ognuno deve rispettare il pari diritto degli altri. Quindi non è concessa la possibilità di occupare la fascia di rispetto di 5 metri (o di 3 metri, per le spiagge ridotte) con i propri ombrelloni, lettini e sdraio, tant’è che numerose ordinanze comunali vietano agli stessi stabilimenti balneari di collocarli in quel tratto, che deve rimanere accessibile per tutti e aperto al transito dei mezzi di polizia o di soccorso in caso di necessità.
Dalla formulazione normativa si può ritenere che è senza dubbio consentita un’occupazione della battigia provvisoria, precaria e temporanea, come quella compiuta da chi passeggia o fa jogging, si ferma a parlare con altri, si stende a prendere il sole o lascia sulla spiaggia il proprio telo e la borsa con i suoi vestiti e altri oggetti mentre va a fare il bagno al mare. Si può anche giocare a palla o a racchettoni sulla battigia, senza però dare disturbo agli altri bagnanti (alcune ordinanze locali vietano i giochi in determinati tratti di spiaggia).
Non è possibile, invece, lasciare a lungo sulla battigia oggetti ingombranti (come i materassini gonfiabili, i pedalò e le barche), o piantare ombrelloni e lasciarli lì anche la notte per ritrovarli il giorno dopo: in questi casi le forze di Polizia possono sequestrarli per abusiva occupazione di spazio demaniale.

Spiagge libere, attrezzate e a pagamento: quali differenze ci sono?
Le spiagge libere sono tutte quelle che non sono state date in concessione d’uso ai privati; di solito sono totalmente prive di servizi, e in questo si distinguono dalle spiagge attrezzate, che, essendo date in concessione a Enti pubblici o a soggetti privati, sono dotate di alcuni servizi minimi gratuiti, come le docce o i campi sportivi di beach volley o altri giochi.
Le spiagge a pagamento sono quelle date in concessione ai privati per gestire lo stabilimento balneare, con il lido e le eventuali altre attività connesse (chiosco bar, ristorante, discoteca, ecc.); quindi le spiagge a pagamento sono sempre attrezzate, almeno con ombrelloni, lettini, spogliatoi e docce, e con tutti gli ulteriori servizi autorizzati nel provvedimento di concessione demaniale.
In tutte le spiagge attrezzate deve esserci, all’ingresso, un apposito cartello per indicare quali sono i servizi gratuiti e quali quelli a pagamento.

Chi decide quale proporzione ci deve essere tra i lidi a pagamento e le spiagge libere?
La legge stabilisce che deve esserci un equilibrio, un’adeguata proporzione tra le spiagge libere e quelle date in concessione; in concreto le aree da riservare a spiaggia libera (o a spiaggia libera attrezzata) vengono individuate a livello locale, da ogni Comune marino, perciò il rapporto proporzionale tra spiagge libere e lidi a pagamento varia da luogo a luogo.
In ogni caso le spiagge libere non possono essere eccessivamente penalizzate, collocandole in aree difficilmente accessibili e dopo lunghe file di stabilimenti; per questo motivo le Regioni e i Comuni devono prevedere dei varchi di accesso tra uno stabilimento e l’altro. Inoltre il Comune nel proprio Pud (Progetto di utilizzo del demanio) deve sempre motivare le ragioni e i criteri di rapporto tra spiagge libere e aree date in concessione a lidi e stabilimenti.

Secondo uno studio di Legambiente, in media le coste italiane con tratti sabbiosi sono occupate da stabilimenti e lidi balneari per poco più del 40%, ma i valori cambiano molto da Regione a Regione e spesso le spiagge libere scendono al di sotto del 30%; talvolta (come a Rimini e a Camaiore) i tassi di occupazione sfiorano il 90%, per cui le spiagge libere sono soltanto il 10% o poco più. Le Regioni che arrivano al 70% di occupazione delle spiagge da stabilimenti balneari sono la Liguria, l’Emilia-Romagna e la Campania; le Regioni con più spiagge libere sono la Puglia e la Sardegna.

Sono leciti i divieti che spesso troviamo negli stabilimenti?
All’ingresso di ogni stabilimento devono essere ben esposte le ordinanze della Capitaneria di Porto e delle eventuali altre Autorità locali (Regione, Comune, posto di polizia) che indicano le attività vietate sulle spiagge e in mare.
I divieti posti all’interno degli stabilimenti sono leciti se non impediscono l’accesso libero e gratuito alla battigia, se non prevedono condizioni discriminatorie nei confronti delle persone affette da disabilità e se non impongono condizioni ulteriori rispetto a quelle stabilite nel provvedimento di concessione: possono soltanto integrarle con modalità di dettaglio ma senza mai violare le prescrizioni generali.
Ad esempio, un lido non può impedire ai bagnanti di portare con sé sotto l’ombrellone cibo, acqua e bibite, neppure quando è dotato di chiosco bar e di ristorante, fermo restando il divieto di sporcare la spiaggia e di gettare rifiuti al di fuori degli appositi contenitori. E quindi illegittima la prassi, adottata da alcuni gestori, di “sequestrare” le borse frigo all’ingresso.

Quali sono i diritti e i doveri dei bagnanti nell’attività balneare e nell’accesso alle spiagge?
I bagnanti non devono creare situazioni di fastidio o di pericolo ad altri; chi entra in uno stabilimento per arrivare alla battigia non può fruire dei servizi messi a disposizione dello stabilimento stesso senza pagarli.
L’occupazione della spiaggia non deve mai essere eccessiva per consentire l’analoga fruizione agli altri, e soprattutto la battigia, come abbiamo detto, può essere occupata solo provvisoriamente e senza oggetti ingombranti che impediscono il transito.

Esistono dei divieti anche sulle spiagge libere?
I divieti sulle spiagge libere sono stabiliti nelle ordinanze delle Capitanerie di Porto, delle Regioni e dei Comuni: ad esempio il divieto di accendere fuochi e falò, di abbandonare rifiuti, di praticare attività pericolose. Valgono sempre le normali prescrizioni di legge, ad esempio il divieto di portare armi e di occupare abusivamente il demanio (come avviene quando si lascia un ombrellone piantato durante la notte per riservarsi lo spazio il giorno dopo).
Va ricordato che la spiaggia libera è un luogo pubblico, quindi è vietato avere rapporti sessuali che potrebbero essere visti da altri o compiere altri atti osceni. Il furto di oggetti in spiaggia, come borse, portafogli e cellulari lasciati sotto l’ombrellone o vicino al telo mentre va a fare il bagno, è considerato pluriaggravato dalla “minorata difesa” (art. 61 n. 5 Cod. pen.) che impedisce al proprietario di vigilare in continuazione le sue cose e dall’esposizione per consuetudine e necessità alla “pubblica fede” (art. 625 n. 7 Cod. pen.), come ha affermato di recente la Cassazione, quindi la pena va da 3 a 10 anni di reclusione.

Cosa si può fare per garantire l’accesso libero ad un bene pubblico?
Per rendere effettiva la fruizione delle spiagge – che sono un bene pubblico demaniale – lo Stato e gli Enti territoriali locali, come le Regioni ed i Comuni, dovrebbero prevedere una normativa più dettagliata per stabilire le condizioni di accesso; la legge del 2006 lascia aperti molti dubbi interpretativi . Inoltre le autorità locali dovrebbero individuare e segnalare con precisione i varchi di accesso alle spiagge libere, che dovrebbero essere opportunamente intervallate tra uno stabilimento e l’altro. Raggiungere una spiaggia libera non dovrebbe mai essere scomodo o disagevole, soprattutto per le persone fragili, gli anziani, i bambini e i disabili, in favore dei quali devono essere previsti degli appositi “scivoli” per consentire di arrivare in spiaggia con la carrozzina.

Cosa cambierà con la riforma delle concessioni balneari? Dal 2024 le coste italiane cambieranno volto?
Con la riforma in arrivo (prevista dal Ddl “Concorrenza”, attualmente in fase di discussione parlamentare), dal 1° gennaio 2024 tutte le concessioni dovranno essere assegnate in base ad apposite gare pubbliche. La normativa di dettaglio (regole di partecipazione, oneri concessori, ecc.) sarà stabilita dal Governo in un successivo decreto legislativo, che verrà emanato dopo l’approvazione della legge quadro.
Quindi allo stato attuale molti aspetti sono ancora incerti e in fase di definizione, ma si può anticipare che ci sarà una maggiore trasparenza e concorrenza tra gli esercenti. Questo dovrebbe evitare, per il futuro, il fenomeno dei canoni irrisori versati dai gestori per l’occupazione di spiagge rinomate e di grande pregio.
L’attuale legge, infatti [2] Art. 2, co. 1, lett. b, D.L. n. 400/1993, modif. dalla L. n. 296/2006, art. 1, co. 251. distingue soltanto tra concessioni demaniali di fascia A (alta valenza turistica) e B (normale valenza turistica). Il costo medio di occupazione di una superficie di spiaggia scoperta in area A è di 2,57 euro al metro quadro, e di 1,28 euro al metro quadro per l’area B; il canone annuo minimo non può essere inferiore a 2.500 euro. Con la nuova legge queste caratteristiche ed i correlativi importi andranno completamente rivisti.