Cosa sono e come funzionano gli aiuti di Stato

A partire dalla firma del Trattato di Roma nel 1957, la disciplina in tema di aiuti di Stato rappresenta un elemento cardine della politica della concorrenza in ambito UE, alla cui base vi è la concezione per cui l’economia di mercato dia la miglior garanzia per accrescere il tenore di vita dei cittadini, favorendo la competitività e la sostenibilità del sistema economico europeo nel suo complesso.

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea – Tfue prevede, infatti, che l’azione dell’Unione dia luogo alla definizione delle regole di concorrenza necessarie al buon funzionamento del mercato interno. Tra queste regole vi sono quelle applicabili alle imprese (ad es. in materia di abuso di posizione dominante) e quelle relative agli aiuti concessi dagli Stati. Di seguito parleremo proprio di queste ultime, per capire come funzionano e quali sono gli obblighi gravanti sugli Stati membri. I dettagli.

Indice

Cosa sono gli aiuti di Stato alle imprese

Il concetto di aiuto di Stato include ogni erogazione di risorse pubbliche a favore di specifiche imprese o settori di produzione, con il risultato di costituire un vantaggio economico selettivo per queste ultime, tale da poter alterare – o minacciare di alterare – la concorrenza con le altre imprese.

In altre parole, tali aiuti sono versati dallo Stato, da amministrazioni locali o da soggetti pubblici nei confronti di un’impresa, o associazioni di imprese, che operano su uno specifico mercato, offrendo loro dei vantaggi così da poter incidere sugli scambi interni.

Non solo. Gli aiuti di Stato possono altresì comportare forme di protezionismo in questi scambi, favorire forme di delocalizzazione verso Stati che li concedono e agevolare forme di assistenzialismo, che danneggiano le imprese sane a favore di concorrenti che non sono spinti a innovare o ristrutturarsi.

Ecco perché tali sovvenzioni pubbliche sono – in linea generale – incompatibili con il mercato interno, a meno di deroghe espressamente previste nei trattati. Per meglio chiarire il concetto di aiuto di Stato, andremo tra poco a chiarire quali sono i requisiti che lo integrano.

Il contesto normativo di riferimento

La disciplina degli aiuti di Stato è il risultato di un progressivo sedimentarsi di norme di varia matrice. Esse formano nell’insieme un quadro giuridico articolato e complesso, che all’interno dell’Unione Europea regolamenta, limita e circoscrive la portata degli interventi pubblici qualificabili come aiuti di Stato. Vediamo in sintesi le fonti.

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea – Tfue

Per aver ben chiaro il concetto di aiuto di Stato, è opportuno ricordare subito qual è la primaria fonte normativa di riferimento in materia. Il summenzionato Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea – Tfue disciplina tali aiuti agli artt. 107 e 108 in chiave restrittiva, in quanto l’intenzione delle istituzioni europee è quella di evitare che uno Stato membro UE – con una politica di agevolazioni concesse selettivamente alle imprese nazionali – possa alterare o in qualche modo falsare la libera concorrenza, tra soggetti economici comunitari operanti nello stesso settore. Al contempo sono vietati gli aiuti di Stato in grado di ostacolare gli scambi commerciali tra i paesi dell’UE.

Cogliamo l’occasione per ricordare brevemente che il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea è stato sviluppato a partire dal trattato che istituì la Comunità europea (Tce o trattato CE). Oggi il Tfue rappresenta uno dei due trattati fondamentali dell’UE, con il trattato sull’Unione europea (Tue).

Come detto, esso rileva anche in materia di aiuti di Stato – e relativi divieti – in quanto forma la base dettagliata del diritto dell’UE, indicando principi e finalità dell’attività delle istituzioni dell’Unione e l’ambito d’azione all’interno dei settori d’intervento. Tale trattato stabilisce altresì i dettagli organizzativi e di funzionamento delle istituzioni dell’UE.

Regolamenti UE, linee guida, comunicazioni e giurisprudenza

Oltre al citato trattato in materia di aiuti di Stato spiccano altri testi di matrice UE. Basti pensare al regolamento n. 651 del 2014, emanato dalla Commissione Europea, ed avente ad oggetto la compatibilità di alcune categorie di aiuti con il mercato interno, oppure al regolamento n. 1589 del 2015 emanato dal Consiglio dell’Unione Europea, ed avente ad oggetto le modalità di applicazione dell’art. 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione
europea. Si tratta di provvedimenti emanati in applicazione dell’art. 109 del Tfue, il quale indica la possibilità che le istituzioni comunitarie adottino regolamenti di attuazione di quanto previsto agli artt. 107 e 108.

Non solo. Ad arricchire il quadro giuridico in tema di aiuti di Stato vi sono anche linee guida e comunicazioni della Commissione Europea, come ad es. questo documento – la cui pubblicazione risale al maggio 2016 – con cui la Commissione – nel quadro della modernizzazione degli aiuti di Stato – mira a dare ulteriori precisazioni sui principali concetti inerenti alla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Obiettivo di questa comunicazione – utile agli stati membri UE per capire come muoversi nel rispetto delle norme comunitarie – è chiarire, in linea con la giurisprudenza dei tribunali dell’Unione europea, la struttura di un aiuto di Stato – al contempo risolvendo alcune questioni interpretative che erano sorte nell’applicazione pratica delle norme.

Ecco perché tali integrazioni – insieme alla giurisprudenza comunitaria in materia – assicurano un’applicazione più agevole, trasparente e coerente della disciplina degli aiuti di Stato in tutta l’Unione.

I requisiti che integrano gli aiuti di Stato

Lo abbiamo accennato in precedenza, ma giova dettagliare quando un aiuto di Stato va considerato tale. Vi sono infatti alcuni requisiti obbligatori che debbono sussistere contemporaneamente, altrimenti una certa sovvenzione sarà esclusa dal regime normativo degli aiuti di Stato.

Ecco i requisiti:

origine statale dell’aiuto, l’aiuto va infatti obbligatoriamente concesso dallo Stato o, comunque, attraverso risorse pubbliche
sussistenza del cd. vantaggio selettivo, ossia di quella situazione in cui – a favore di una certa azienda – si mettono a disposizione delle risorse che un investitore privato, nell’applicazione di classici criteri di mercato, non avrebbe garantito. Inoltre per selettività si intende un’agevolazione che favorisce solo alcune imprese e non l’insieme delle imprese nazionali (ad es. esclusivamente le imprese di una determinata area territoriale oppure soltanto le imprese di un determinato ambito produttivo)
distorsione della concorrenza
incidenza sugli scambi

Inoltre a beneficiare degli aiuti di Stato debbono essere le imprese, intese estensivamente come qualsiasi soggetto che svolga un’attività economica che consista nell’offrire beni o servizi su un certo mercato, al di là della sua forma giuridica e delle forme di finanziamento. Pertanto può essere inclusa in questo concetto anche un’associazione senza scopo di lucro o un ente pubblico, se esercitano un’attività economica potenzialmente aperta alla concorrenza.

Divieto di aiuti di Stato e possibili deroghe

Il principio attorno al quale ruota tutta la normativa in materia è di facile comprensione: in linea generale, gli aiuti di Stato sono vietati. In particolare all’art. 107 del Tfue si può infatti leggere che:

Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Il divieto non è assoluto. Infatti l’Unione Europea non è obbligata soltanto a garantire che, all’interno del mercato comune, la libera e leale concorrenza non sia messa a rischio. Essa ha anche il ruolo di favorire uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell’insieme della comunità di Stati membri. Per questo non sono escluse a priori possibili deroghe, a temperamento del divieto generale di assegnare aiuti di Stato: di esse si trova traccia al secondo e terzo comma dell’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

Inoltre, sul sito web governativo del Dipartimento per gli Affari Europei si può trovare scritto che gli aiuti di Stato sono compatibili con le norme dell’Unione, soltanto se realizzano obiettivi di comune interesse chiaramente definiti.

Più nel dettaglio, nello stesso sito si ricorda altresì che gli aiuti possono essere consentiti quando (art. 107 del Tfue):

permettono di cogliere obiettivi di comune interesse, agevolando o favorendo servizi di interesse economico generale, coesione sociale e regionale, occupazione, promozione della diversità culturale, ricerca e sviluppo, sviluppo sostenibile ecc.
costituiscono una valida ricetta per correggere alcuni “fallimenti del mercato“, a bilanciamento degli effetti distorsivi della concorrenza

Ad es. nel testo dell’art. 107 del Tfue si trova indicato che sono compatibili con il mercato interno gli aiuti a carattere sociale assegnati ai singoli consumatori – a patto che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti – e gli aiuti rivolti a compensare ai danni arrecati dalle calamità naturali, oppure da altri eventi eccezionali e non prevedibili.

Inoltre sono potenzialmente compatibili con il diritto dell’Unione, gli aiuti rivolti a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure in cui si abbia una grave forma di sottoccupazione, e gli aiuti destinati a sollecitare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, o a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio – a patto che non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza in misura contraria al comune interesse.

Tipologie di aiuti di Stato

Gli aiuti di Stato non si sostanziano soltanto con i versamenti di denaro, ma anche con misure che, direttamente o indirettamente, diano luogo ad un beneficio economico ad una certa azienda. Ecco alcuni esempi:

riduzione o esenzione da imposte o tasse
cessioni di edifici o di terreni a titolo gratuito o a condizioni favorevoli
partecipazione al capitale delle imprese pubbliche o private a condizioni preferenziali
contributi a fondo perduto
fornitura di beni e servizi a condizioni preferenziali
copertura delle perdite
alleggerimento delle condizioni di recupero dei crediti
applicazione di un tasso di sconto preferenziale per le esportazioni
pagamento differito dell’ammortamento dei prestiti
garanzie su prestiti a condizioni particolarmente favorevoli
bonifici d’interessi
concessione di anticipi con impegno di restituzione, in caso di successo dell’iniziativa imprenditoriale.

Chi la competenza esclusiva in tema di aiuti di Stato

La Commissione Europea (Direzione Generale della Concorrenza) ha competenza esclusiva in campo di agevolazioni configurabili come aiuti di Stato e di verifica del giusto equilibrio, tra effetti negativi sulla concorrenza e effetti positivi per il comune interesse.

Questo organo dell’Unione ha infatti il compito di esaminare gli aiuti di Stato concessi dai paesi dell’UE, sia pianificati che già operativi, in maniera da assicurare che non ostacolino la concorrenza.

Mentre ogni Stato membro, Italia compresa, deve cercare di contemperare l’esigenza nazionale di aumentare l’efficienza del mercato dal lato economico con le esigenze di equilibrio dei mercati sul piano della libera e leale concorrenza. Inoltre ogni Stato membro, in linea generale, deve comunicare alla Commissione europea gli aiuti erogati.

In sintesi, la verifica degli aiuti di Stato da parte della Commissione è parte essenziale della politica di concorrenza UE, al fine di garantire uguaglianza di condizioni a tutte le aziende attive nel mercato interno dell’Unione.

Obbligo di notifica alla Commissione e procedimento di esame

Le regole in materia sono piuttosto chiare e servono infatti agli Stati membri per orientarsi e non violare il diritto dell’Unione. Ogni progetto di norma che comporti la concessione o l’assegnazione di un nuovo beneficio, sgravio o agevolazione deve essere tempestivamente notificato – con ogni informazione ritenuta necessaria – dallo Stato membro alla Commissione UE. Quest’ultima di seguito adotterà una decisione, atta a dichiarare se l’agevolazione in oggetto è compatibile con le regole dell’Unione.

Come si esegue la notifica? La Commissione ha predisposto dei moduli standard che contengono tutta una serie di voci e di campi da riempire. Questi moduli devono essere trasmessi alla Commissione attraverso la rappresentanza italiana presso l’UE.

In particolare, la Commissione inizierà il cd. procedimento formale di esame se noterà che il provvedimento notificato palesa dubbi di compatibilità col mercato comune. In particolare all’art. 108 del Tfue si può trovare scritto quanto segue:

La Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno. Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.

Al comma 3 dell’art. 108 Tfue si precisa altresì che alla Commissione debbono essere resi noti, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, tutti i progetti diretti a costituire o modificare aiuti. Laddove la Commissione – sempre molto attiva su una varietà di questioni (come ad es. in tema di gas russo) – ritenga che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell’art. 107, agirà per la tutela dei comuni interessi dell’Unione.

Da notare altresì che lo Stato membro interessato non potrà dare applicazione alle misure progettate, prima che la procedura in oggetto abbia condotto a una decisione finale della Commissione UE.

Si precisa altresì che l’esame preliminare e sommario del progetto di concessione, è effettuato dalla Commissione entro due mesi dal ricevimento di una notifica completa, da parte del paese interessato. Questo tempo sarà sufficiente a decidere se l’aiuto sia legittimo, o se sia necessario un ulteriore procedimento d’indagine.

La deroga alla notifica preventiva

Non c’è solo questo. Negli ultimi anni, la Commissione UE ha varato una serie di regolamenti che, di fatto, dispensano gli Stati membri dal dovere di notifica preventiva, per alcuni aiuti di Stato. Come sopra accennato, la Commissione ritiene generalmente compatibili gli aiuti che conseguono obiettivi di interesse comune e, in particolare, le categorie di aiuti esenti da notifica comprendono ad es. le agevolazioni per lo sviluppo delle infrastrutture a banda larga o le infrastrutture locali, e gli aiuti per lo sport e le infrastrutture ricreative multifunzionali.

A livello di regolamento UE, ci sono poi le norme relative al regime cd. de minimis, agevolato perché fondato su piccoli aiuti che non devono essere sottoposti al vaglio della Commissione europea. Tali sovvenzioni sono varate a favore di piccole imprese. Non a caso, frequentemente nei bandi per finanziamenti e agevolazioni alle imprese, si legge “concesso in regime de minimis”.

La decisione della Commissione UE

Ricapitolando, alla fine del relativo iter di accertamento e ai sensi di quanto previsto dal regolamento UE 1589/2015, la Commissione potrà adottare, alternativamente, una decisione:

positiva, con la quale dichiara l’aiuto compatibile
negativa, con cui dichiara la misura incompatibile e, in ipotesi l’aiuto sia stato già erogato, ne comanda il recupero
condizionale, con cui dichiara la misura compatibile, ma la sottopone a miglioramenti e condizioni

All’art. 108 del Tfue si precisa altresì che, laddove lo Stato interessato non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o ogni altro Stato UE potrà rivolgersi alla Corte di giustizia dell’Unione europea (in deroga agli artt. 258 e 259 del Trattato) per chiedere tutela.

Lo stesso articolo contiene inoltre una deroga eccezionale, in quanto prevede che, su iniziativa di uno Stato membro, il Consiglio – con deliberazione all’unanimità – potrà decidere che un aiuto deve considerarsi compatibile con il mercato interno, in deroga alle disposizioni dell’art. 107 o ai regolamenti attuativi – nel caso in cui circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato, nei confronti di questo aiuto, la procedura di verifica sopra citata, la richiesta dello Stato interessato fatta al Consiglio sospenderà tale procedura fino a quando il Consiglio non si sarà pronunciato in merito.

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